Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » telle que présentée dans le Rapport d’Audit du Projet de Constitution réalisé par le Cabinet AYD (février 2020) : contribution limitée aux interactions des institutions politiques
Objet de la contribution critique : démontrer que ce que les auteurs du Rapport d’Audit qualifient de rupture d’équilibre représente une diversité de situations conceptuellement incomparables. Certains mécanismes du Projet de constitution s’apparentent à une aggravation du déséquilibre déjà consacré par la Constitution en vigueur. Sur ces aspects, il semble que la notion de rupture d’équilibre (utilisée dans le rapport) qui repose sur une surestimation des mécanismes de la Constitution en vigueur est contestable en ce sens qu’elle donne l’impression que le projet de constitution rompt un équilibre existant. Or, il n’en est rien. D’autres mécanismes du Projet de Constitution s’apparentent à des tentatives formelles mais manquées, de rééquilibrage des mécanismes déjà déséquilibrés en vertu de la Constitution en vigueur. Sur ces aspects, la rupture d’équilibre imputée au Projet de Constitution ne paraît nullement convenable. Il ne s’agit nullement, en ce sens, d’une notion appropriée. Ces constatations intègrent les moyens présentés dans le Rapport dans les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif (I) ainsi que les rapports entre les deux responsables du couple exécutif (II).
- Sur la rupture de l’équilibre dans les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif
Les auteurs du rapport d’Audit présentent plusieurs moyens critiquables au soutien de la rupture de l’équilibre dans les rapports entre le Président de la République et l’AN. Ces moyens portent à la fois sur des aspects de la collaboration fonctionnelle (A) et les aspects organiques (B).
2 . Critique de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects de la collaboration fonctionnelle
Sur l’initiative de la loi
Pour démontrer ce qui est conçu, comme une rupture d’équilibre, les auteurs du Rapport rappellent que « Sous l’empire de la Constitution en vigueur, l’initiative de la loi appartient, concurremment, aux députés et au Président de la République (article 84). En revanche, sous l’empire du projet de constitution, l’article 92 prévoit l’initiative de la loi appartient, concurremment, aux députés et au Gouvernement. Le Président de la République ne dispose pas de pouvoir d’initiative directe ». Il résulte de cette disposition qu’il y a un transfert au Gouvernement au titre du Projet de Constitution, d’une compétence dont est investi le Président de la République en vertu de la Constitution en vigueur.
Or, sait-on que, l’attribution, au Président de la République (PR), de l’initiative y compris concurrente de la loi, représente dans les analyses des constitutionnalistes, un indice de détermination de l’importance de l’influence du président dans les institutions (une manière parfois de décrire le déséquilibre institutionnel qui en constitue la conséquence, en termes d’interactions institutionnelles). Nul besoin de rappeler, en ce sens, que le droit d’initiative législative représente, dans les régimes marqués par la prééminence de l’institution présidentielle, un des critères du régime ‘‘présidentialiste’’. Un tel droit renforce la prééminence du PR qui n’apparaît plus uniquement investi de pouvoirs importants à caractère exécutif. Il se trouve également investi d’un immense pouvoir d’influence sur le fonctionnement de l’institution parlementaire en raison de l’importance de sa contribution à l’exercice des fonctions législatives.
Ainsi, étant entendu que l’initiative de la loi appartient, en vertu du Projet de constitution (PC), concurremment au gouvernement et aux députés, l’analyse dudit projet de Constitution sur cette question devrait formellement déboucher sur une conclusion s’orientant vers la réduction de l’influence du Président sur l’Assemblée nationale (je dis formellement, puisqu’à titre empirique, la concordance des majorités neutralise, dans certains types de régimes politiques, la configuration formelle des rapports de pouvoirs). En conséquence, le transfert au gouvernement de l’initiative de la loi devrait (formellement) s’apparenter à une tentative de rééquilibrage des rapports de pouvoirs ; tentative aux antipodes de la notion présentée de rupture d’équilibre.
Convient-il de relever sur cet aspect, qu’une critique afférente à la suppression de la compétence concurrente du Président de la République (PR) et du Premier ministre (PM) en matière de nomination aux emplois civils, prise ut singuli a conduit les auteurs du Rapport à aboutir à une conclusion, sinon manifestement déraisonnable, au moins, substantiellement différente de celle à laquelle ils auraient abouti s’ils avaient fait ut universi un raisonnement holistique à l’aune de l’initiative de la loi désormais reconnue au Gouvernement. Elémentairement, dirait-on que le droit d’initiative législative conféré au Gouvernement a ‘’compensé’’ la suppression du pouvoir concurrent de nomination aux emplois civils reconnu au Premier ministre.
Fort étrangement, plutôt que de présenter l’incidence de ce changement sur le concept initialement affiché « de rupture d’équilibre », les auteurs du Rapport ont préféré curieusement ne rien en dire pour ne s’occuper que d’une autre disposition afférente au « mécanisme d’initiative populaire » prévu par le projet de constitution. Ce qui relève certainement d’une inconséquence méthodologique. Sur ce point également, ils se sont hâtivement limités à estimer que « Malheureusement, ce mécanisme est difficile à mettre en œuvre pour ne pas dire impossible du fait du nombre de signatures exigées pour proposer une loi d’initiative populaire (150.000 signatures) au regard du contexte guinéen ». (Rapport d’Audit, février 2020, p. 19). Si l’on peut vaguement et avec incertitude déduire ce qui pourrait résulter de leur estimation, avec une certitude évidente, les auteurs ne présentent ni ne défendent ce qu’ils entendent par « contexte guinéen » qui représenterait l’entrave irrémédiable à l’efficacité du mécanisme proposé.
Dès lors, au regard de l’ensemble de ces considérations, il ne me semble nullement excessif de considérer que, sur ces aspects, les auteurs du Rapport, en ayant omis de se prononcer sur des aspects du PC s’apparentant à une tentative de rééquilibrage fut-elle manquée, partent à l’encontre des objectifs de l’Audit tels qu’expressément présentés à la page 7 du Rapport. C’est-à-dire « D’une part, (…) examiner, si la réforme constitutionnelle envisagée apporte, au fond, un changement déterminant : D’autre part, (…) déterminer si le projet de constitution apporte des nouvelles normes constitutionnelles, qui n’existent pas dans le Bloc de constitutionnalité actuel. En cas de réponse positive, préciser lesquelles ».
Sur l’entrée en vigueur de la loi non promulguée dans les délais fixés par la loi,
Les auteurs du Projet considèrent que « L’examen du projet de constitution démontre une régression notable de la force attachée aux actes législatifs ». Car, selon eux, « L’adoption de la loi n’a plus la garantie d’être promulguée, dans l’hypothèse d’un désaccord avec l’exécutif. Sous l’empire de la Constitution de 2010, la loi adoptée entre en vigueur, automatiquement, dans l’hypothèse où elle n’est pas promulguée par le Président de la République. (Art. 81 Constitution 2010) ».
Ils estiment ainsi qu’ « En revanche, en l’absence de promulgation dans les délais, l’entrée en vigueur, en cas de résistance du Président de la République, est subordonnée à la saisine de la Cour constitutionnelle, par le Président de l’Assemblée Nationale. Or, il est peu probable que le Président de l’Assemblée Nationale (issue de la majorité présidentielle) aille à l’encontre de la volonté du Président de la République. Dans ces conditions, l’application effective des lois votées par le législateur n’est plus garantie, surtout si elles sont d’initiative parlementaire. L’équilibre des pouvoirs est dès lors rompu ».
Il résulte de ces considérations que les auteurs du Rapport soutiennent que l’obstacle à la l’effectivité de l’activité législative de l’Assemblée nationale vient de ce que, le Président de l’Assemblée qui est investi du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel, relève de la même tendance politique que le Président de la République qui se sera opposé à la promulgation de la loi. Cet argument n’est pas impertinent, mais très incohérent. Il est incohérent car les auteurs jugent – à raison – que l’appartenance du Président de l’Assemblée et du Président de la République au même parti politique réduit la probabilité de la saisine du Conseil constitutionnel pour trancher le différend survenant entre l’Assemblée et le Président de la République au sujet de la promulgation de la loi.
Mais ce que les auteurs du Rapport omettent de relever, c’est que l’automaticité de l’entrée en vigueur de la loi – en vertu de l’article 81 de la Constitution en vigueur – ne représente nullement une avancée (par opposition à ce qu’ils présentent, dans leur rapport comme une régression). Elle ne l’est pas parce que le système politique guinéen est fortement marqué par le fait majoritaire (dégagement d’une nette majorité à l’Assemblée nationale). Il est surtout marqué par le fait majorité au profit du parti politique du président en exercice. Le fonctionnement des institutions politiques révèle en ce sens, le constat permanent de la concordance des majorités.
Dans ces conditions, il devient fortement improbable que la majorité parlementaire relevant de la même tendance politique que le président – dans la tradition guinéenne de la discipline de vote – défie le Président pour ex ante proposer une loi dont il ne partage le contenu (sachant que les députés les plus influents sont généralement ses ‘‘amis’’). De même, il apparaît quasi-illusoire que sa propre majorité vienne le défier pour ex post, le surpasser, sur la base de l’article 81, pour faire automatiquement appliquer la loi que le Président venant de leur majorité n’a pas souhaité promulguer.
Les auteurs du Rapport ne peuvent, en définitive, valablement pas invoquer le fait majoritaire au profit du Président pour supposer l’improbabilité de la saisine du Conseil constitutionnel, dans un contexte de conflit entre le Parlement et le Président de la République, et dans le même temps, préférer se taire sur l’incidence de ce même fait majoritaire sur l’improbabilité que le Président soit défié par une majorité qui lui est favorable. Cette démarche qui inspire in fine un sentiment paradoxal explique du même coup, que le Projet de Constitution ne rompt pas un équilibre en supprimant l’automaticité de l’entrée en vigueur d’une loi lorsque le Président refuse de la promulguer. Dire qu’il rompt l’équilibre existant revient à surestimer ce mécanisme d’automaticité. Or, sait-on que s’il n’est pas formellement négligeable, son utilité ne peut être exagérée, compte tenu de l’incidence de la concordance des majorités. En définitive, le projet de constitution ne rompt pas l’équilibre sur cet aspect, il aggrave formellement le déséquilibre au profit du pouvoir exécutive.
- Critique de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects des interactions organiques
A la page 27, les auteurs du Rapport d’audit concluent qu’ « À la lecture des dispositions relatives aux deux pouvoirs (exécutif et législatif) le projet de constitution institue : Une absence totale de responsabilité du Président de la République ; Une Assemblée nationale vulnérable avec un risque permanent de dissolution par le Président de la République ; Une possibilité pour le gouvernement de faire adopter, par la force, des lois à l’Assemblée nationale, sans débat, ni vote ». (Rapport d’Audit du Projet de Constitution, 2020, p. 27). Cette conclusion est juste sur l’ensemble des aspects présentés. Mais elle est critiquable pour d’autres raisons. La première tient à « l’absence totale de responsabilité du Président de la République » que ses auteurs semblent présenter comme un problème en se basant sur l’article 92 de la Constitution de 2010 présenté comme un indice d’équilibre. Le problème de cette démonstration ne tient pas à l’inexactitude du constat fait de l’irresponsabilité politique du Président de la République (PR) sous l’empire du Projet de Constitution (PC). Il vient de la surestimation de la responsabilité du Président en vertu de la Constitution de 2010.
La lecture de cette disposition s’avère nécessaire. Suivant l’article 92 de la Constitution du 7 mai 2010, « En cas de désaccord persistant entre le Président de la République et l’Assemblée Nationale sur des questions fondamentales, le Président de la République peut, après avoir consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la dissolution de celle-ci. La dissolution ne peut être prononcée avant la troisième année de la législature et au cours d’un même mandat présidentiel, plus d’une fois. De nouvelles élections ont lieu dans les soixante jours qui suivent la dissolution. Si celles-ci renvoient à l’Assemblée Nationale une majorité de Députés favorable à la position adoptée par l’ancienne majorité sur la question qui a provoqué la dissolution, le Président de la République doit démissionner ». Tout d’abord, dire que la possibilité de renversement réciproque de l’Assemblée nationale et du Président de la République est surestimée ne signifie pas que le mécanisme prévu n’est pas pertinent en ce sens qu’il organise effectivement, en apparence, un certain équilibre. Ce dernier tient à l’encadrement du délai de dissolution, au nombre de dissolutions susceptibles d’être décidées par législature et à la démission conditionnelle du Président.
Ce mécanisme de l’article 92 paraît ainsi surestimé pour deux raisons essentielles. Tandis que la première est structurelle, la seconde est conjoncturelle. En vertu de la première, dans l’histoire politique et constitutionnelle guinéenne, les résultats aux élections législatives ont généralement été marqués par le fait majoritaire (dégagement de majorité cohérente à l’assemblée). Or, – comme cela a déjà été relevé – ces majorités ont souvent été de la même tendance politique que le président de la République. Dans ces conditions, il devient peu probable, qu’à supposer même que le Projet de constitution ait maintenu le mécanisme de l’article 92, que la majorité parlementaire renverse un Président issu de son parti politique.
La seconde raison est conjoncturelle. En vertu de l’article 92, ce n’est que lorsque le Président de la République dissout l’Assemblée nationale que de nouvelles élections sont organisées. Ainsi, c’est lorsque « celles-ci renvoient à l’Assemblée Nationale une majorité de Députés favorable à la position adoptée par l’ancienne majorité sur la question qui a provoqué la dissolution, {que} le Président de la République doit démissionner ». C’est ce mécanisme qui fut qualifié de « Double persistance législative » mais qu’il paraît approprié de qualifier de persistance parlementaire, puisque le retour de la majorité parlementaire à l’issue de la seule et unique dissolution est la condition de la démission du Président de la République.
Sur cet aspect précis, l’improbabilité d’un renversement du PR se trouve renforcée par la raison suivante. Etant entendu qu’il est investi de pouvoirs importants, lorsqu’il considère que la majorité à l’assemblée nationale ne lui est pas favorable, il ne la dissout pas. Or, tant qu’il ne la dissout pas, il ne craint nullement d’être contraint à la démission. En ce sens, le mécanisme de dissolution de l’Assemblée nationale et de responsabilité politique du Président est un puissant vecteur de blocage institutionnel. Car, la nature conflictuelle des relations des organes du pouvoir entraîne ipso facto une incidence sur la collaboration fonctionnelle que la Constitution organise.
Pour cette raison, d’une part, l’équilibre prétendument institué par l’article 92 n’est qu’apparent. D’autre part, il représente un véritable fait générateur de blocage institutionnel, dans l’absolu. En conséquence, si l’irresponsabilité politique du Président, en vertu du Projet de Constitution, renforce le déséquilibre institutionnel à son profit, il n’y a aucune raison de surestimer l’intérêt du mécanisme de l’article 92 de la Constitution en vigueur.
En outre, si le Projet de Constitution consacre l’irresponsabilité politique du Président (ce qui n’est pas nécessairement préjudiciable au fonctionnement des institutions sous certaines conditions), il organise un système généralisé de blocage institutionnel pour plusieurs raisons. La première tient à consécration de la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur la base d’un mécanisme de rationalisation excessive (art. 98.2 PC). La seconde repose sur plusieurs autres facteurs dont la discordance entre la durée du mandat du Président (6) et celle des députés (5 ans), les situations de vacances. A titre hypothétique, si 2020 l’élection présidentielle et les élections sont organisées pendant la même période, le mandat des députés finirait en 2025 pendant que celui du Président de la République finirait en 2026.
Si le peuple de Guinée décidait de sanctionner cinq ans de mandat du Président en exercice en envoyant à l’Assemblée nationale, une majorité parlementaire opposée au Président de la République, on se retrouverait dans une situation de blocage institutionnel pour plusieurs raisons. La première tient au pouvoir discrétionnaire de nomination du Premier ministre par le Président de la République (art. 59 PC). Si la majorité requise pour adopter la motion de censure prévue à l’article 98 était raisonnable, on aurait valablement considéré que si le Président de la République, dans ces conditions, ne nomme pas comme premier ministre un des leaders du parti vainqueur des dernières élections législatives, le gouvernement serait renversé par la majorité opposée à l’Assemblée nationale. Car, en vertu de l’article 98 du Projet de Constitution, « L’Assemblée Nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. ».
Mais la majorité des ¾ requise pour le renversement du gouvernement rend cette probabilité nulle (au-delà de la situation absurde pertinemment relevée par les auteurs du Rapport d’Audit sur le nombre exact de députés auquel abouti le résultat des 3/4). Dans ces conditions, alors que le peuple de Guinée vient de désapprouver l’action du Président de la République en lui imposant la cohabitation avec une majorité opposée à l’Assemblée, le Président peut nommer un Premier ministre et un gouvernement qui n’est pas constitué du camp politique majoritaire à l’assemblée.
En outre, malgré la désapprobation de l’action gouvernementale telle qu’elle est définie par le Président de la République, ce dernier continuerait à mener sa politique qui vient d’être désapprouvée car il est, en vertu du Projet, investi du pouvoir de détermination et de contrôle de la politique de la nation (art. 35 PC). L’équilibre institutionnel sur cet aspect devrait consister à confier au Premier ministre, la responsabilité de la définition et du contrôle de la politique de la nation. De cette manière, tant que le Président dispose de la confiance du peuple (traduite par la majorité parlementaire sur laquelle il s’appuie), il pourrait de facto, influencer la définition de cette politique, malgré que ce soit, de jure, une compétence de nature primo-ministérielle. Inversement, dès qu’il perdrait cette confiance (traduite par l’avènement d’une majorité opposée à l’Assemblée nationale), le gouvernement s’affirmerait, définirait et mènerait avec autonomie la politique qu’il aurait définie. Dans ce cas, le Président se contenterait de jouer un rôle d’arbitre. Une telle situation est bien plus sensée car, le président désapprouvé par le peuple, malgré qu’il reste au pouvoir, ne définit plus la politique de la nation.
Or, le Projet de Constitution organise la situation inverse. Malgré que le peuple désapprouve l’orientation de la politique du président, il continue à être investi de ce pouvoir quelque soit la conjoncture politique. Dans ces conditions, si la majorité parlementaire décide de s’opposer à la politique gouvernementale alors qu’elle n’arrive pas à renverser le gouvernement, elle pourrait être tentée de bloquer l’activité législative. Mais, on sait qu’en vertu de l’article 98. 4 du Projet de Constitution, « Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée ».
Cette disposition illustre l’aggravation volontaire de l’hégémonie du pouvoir exécutif et de son chef (le président de la République) et l’affaiblissement excessif de l’Assemblée nationale pour deux raisons. La première tient à la condition de l’adoption du texte sans débat parlementaire : la décision du premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur un texte. Sur ce point, le Projet de constitution considère que ‘‘la confiance exclut le contrôle’’. Les débats parlementaires sont donc sans intérêt dans le processus législatif. Il suffit pour le gouvernement de bénéficier de la confiance de l’Assemblée nationale. Il ne s’agit pas là d’une technique de rationalisation du parlementarisme, mais la traduction d’une volonté délibérée de concentration des pouvoirs au profit du pouvoir exécutif.
Ce dernier aspect est conforté par la suppression, dans le Projet de constitution, des conditions d’encadrement de l’exercice du pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale, devenant « vulnérable avec un risque permanent de dissolution par le Président de la République ». Cette conclusion des auteurs du Rapport est absolument juste car, désormais, en vertu de l’article 102 du Projet de Constitution, « En cas de désaccord persistant entre le Gouvernement et l’Assemblée Nationale sur des questions fondamentales, le Président de la République peut, après avoir consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la dissolution de celle-ci ». Leur conclusion est juste pour certaines raisons.
Tout d’abord, de jure le Président de la République est politiquement irresponsable (c’est-à dire qu’on ne peut le renverser en cours de mandat pour ses orientations politiques). Ensuite, si le Gouvernement est de jure responsable devant le Parlement, il est de facto irresponsable en raison de l’improbabilité de la réunion des ¾ des députés pour voter une motion de censure. Or, le Premier ministre ne poserait pas de question de confiance à une majorité opposée ; ce serait suicidaire politiquement. Enfin, le pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président n’est plus encadré. Il suffit qu’apparaisse ce que le Président qualifierait de désaccord persistant.
En conséquence, sachant que l’Assemblée nationale se reconnaît susceptible d’être dissoute au moindre désaccord avec le Président, elle serait tentée, sous l’empire de ce que prévoit le Projet de Constitution, de choisir entre obéir au Président ou manifester sa désapprobation. Le premier choix a l’avantage de lui assurer la poursuite de son mandat mais l’inconvénient de taire le débat nécessaire à l’efficacité de l’activité parlementaire de l’assemblée nationale. Le second entrainerait sa dissolution. Pour ces raisons, le Projet de constitution aggrave le déséquilibre institutionnel au profit du Président déjà prépondérant dans le fonctionnement des institutions.
Qu’en est-il des rapports du couple exécutif ?
Sur la rupture de l’équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre
Si les auteurs du Rapport d’Audit ne manquent pas de présenter plusieurs moyens (A) au soutien de la démonstration de ce qu’ils appellent rupture d’équilibre, ils omettent d’intégrer dans leur réflexion l’ensemble des pouvoirs du Président de la République qui en font un personnage prépondérant ; prépondérance qu’il compétence concurrente de nomination ne viendrait nullement compromettre (B).
Sur les moyens présentés au soutien de la démonstration du déséquilibre
Pour démontrer que le Projet de constitution (PC) porte « atteinte à l’équilibre des pouvoirs instaurés par la Constitution en vigueur », les auteurs du Rapport commencent par relever que le Projet ne confère que très peu de pouvoirs au Premier ministre (PM). Alors qu’on s’attend ainsi à ce qu’ils s’expliquent sur le caractère ‘‘résiduel’’ des pouvoirs du Premier ministre en vertu du (PC), ils présentent curieusement une idée différente et déconnectée de la démonstration attendue. Car, dire que « Les attributions de contrôle, de direction, de coordination et d’impulsion du gouvernement n’ont subi aucun changement (art. 52 al. 2 Constitution de 2010/ art. 59 du projet de constitution) » ne représente pas un indice de démonstration de la rupture d’équilibre, mais le constat du statu quo de l’équivalence des prescriptions constitutionnelles. Il en va de même du constat identique sur le pouvoir réglementaire du Premier ministre dans les deux textes à caractère constitutionnel (art. 58 C. 2010). Sur la forme, si cette démarche méthodologique n’est pas nécessairement inconciliable aux objectifs de l’audit tels que présentés dans des aspects introductifs (p.7), elle ne se concilie nullement avec le titre spécifique de la démonstration de la « rupture d’équilibre ».
Au fond, sur les rapports entre le Président de la République (PR) et le Premier ministre (PM), le moyen déterminant présenté, selon le rapport, comme facteur explicatif de la rupture d’équilibre constitue la suppression, dans le Projet de Constitution, de la compétence de nomination aux emplois civils reconnue au Premier ministre, en vertu de la Constitution en vigueur, concurremment avec le Président de la République (art. 58 C. 2010). Les auteurs du Rapport partent ainsi de ce fait pour considérer que « Le projet de constitution porte atteinte à l’équilibre des pouvoirs instauré, par la Constitution en vigueur, entre le Premier Ministre et le Président de la République ».
Cette conclusion appelle plusieurs remarques. La première, d’ordre théorique, tient à l’inadéquation du concept d’équilibre entre le Président de la République et le Premier ministre, dans le régime politique guinéen. Tandis que le premier est élu au suffrage universel direct par le peuple (art. 27 C. 2010), le second est choisi par le premier, de manière discrétionnaire (art. 52 C. 2010). Le choix du Premier ministre ne résulte ainsi nullement de la configuration politique de l’Assemblée nationale, à l’issue des dernières élections législatives. In concreto, le Premier ministre n’est pas le chef du parti majoritaire à l’Assemblée nationale. En étant ainsi nommé et révoqué par le Président de la République, il ne bénéficie que d’une légitimité résiduelle en tout état de cause incomparable à celle du Président de la République (PR) et de celle des députés.
La seconde, d’ordre pratique, repose sur l’asymétrie importante des pouvoirs. L’étendue des attributions constitutionnelles du Président rend quasiment illusoire toute idée d’équilibre, à supposer même que le terme soit utilisé dans un sens pédagogique de comparaison renvoyant au juste rapport ou encore à la proportion harmonieuse. Car, le PR représente le personnage central des institutions en vertu de la Constitution de 2010. La centralité du PR vient de sa prééminence et son influence sur l’ensemble des autres institutions politiques. Il est investi de pouvoirs exceptionnels (art. 90 C. 2010). Pour ce qui est du gouvernement, la prééminence du Président tient à ce que le PM et les membres du gouvernement qu’il nomme ne sont responsables que devant lui. Leur vulnérabilité ne se prête ainsi nullement à une idée d’équilibre (art. 53 C. 2010).
Dans ses relations avec l’Assemblée nationale (AN), alors qu’il est élu au suffrage universel (art. 27 C. 2010) au même titre que les députés (art. 60), il influence significativement l’action législative. Car, il est investi concurremment avec les députés, de l’initiative des lois (art. 84 C. 2010), du droit d’amendement (art. 85 C. 2010), du droit d’inscription prioritaire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale (art. 87), du droit d’adoption des ordonnances (art. 82 ; 90 C. 2010). Il n’est ainsi pas nécessaire de s’attarder sur ce qu’il influence significativement l’activité législative de l’AN. Sur ce point, si l’AN est investi d’autres moyens, il est sans intérêt, en raison de l’asymétrie évidente, de les comparer à ceux dont est investi le PR. De même, si le PR et l’Assemblée nationale sont théoriquement investis de moyens de révocabilité réciproques (art. 92 C. 2010), la probabilité de la survenance de la démission du Président de la République dépend de sa volonté. Car, pour qu’il soit contraint de démissionner, il faudra déjà, d’une part, qu’il ait accepté de dissoudre l’Assemblée. D’autre part, il faut que la majorité sortante puisse bénéficier de la confiance renouvelée du peuple. On pourrait ainsi considérer que l’apparence des possibilités réciproques de renversement du Président et de l’Assemblée nationale voile très mal la réalité du confort de la stabilité de l’institution présidentielle, sous l’empire de la Constitution en vigueur. Dans ses rapports avec l’institution militaire, le Président de la République « est responsable de la défense nationale. Il préside le Conseil Supérieur de Défense Nationale. (…) Il est le chef des Armées. Il nomme à tous les emplois militaires » (art. 47 C°). Est-ce nécessaire, en ce sens, de relever son influence sur cette institution ?
Il résulte de ces considérations que l’étendue de ses attributions constitutionnelles et son statut de fait lui assurent une légitimité plurielle dans la vie politique guinéenne. En tant que chef de l’Etat, il bénéficie d’une légitimé sociologique (la culture du chef). A ce titre, le Président de la République est protégé contre les offenses, les injures et les calomnies (art. 37). En tant que fondateur du parti au pouvoir (PDG-RDA, PUP, RPG), il bénéficie d’une légitimité historique. En qualité de vainqueur des dernières élections présidentielles, il profite d’une légitimité politique et juridique ; cette dernière reposant sur le fait qu’il est détenteur du pouvoir de direction de l’Etat (art. 45 C. 2010).
Ces divers facteurs de légitimité finissent par présenter le Président de la République, malgré la séparation des pouvoirs, comme un personnage central dans le fonctionnement des institutions. Il en résulte que l’analyse consistant à trouver dans la suppression du pouvoir concurrent de nomination dans le PC un indice de la rupture d’équilibre, n’est qu’une surestimation de l’intérêt de cette compétence dévolue au premier ministre, par la Constitution en vigueur. Dans le même temps, il ne semble pas excessif de considérer que la fonction d’équilibre prêtée à cette compétence n’est que la résultante de la banalisation des interactions pratiques des institutions dans l’appréciation du fonctionnement d’un régime politique.
Mais in concreto en quoi la notion de rupture d’équilibre utilisée par les auteurs du Rapport d’Audit est contestable ?
Aspects non intégrés dans la démonstration
Les auteurs du Rapport considèrent que « la suppression de la compétence partagée du premier ministre en matière de nomination aux emplois civils rompt l’équilibre institué par la Constitution en vigueur, dans les rapports entre le PR et le PM ». En réalité, le maintien de la compétence concurrente du Premier ministre en termes de nomination aux emplois civils ne compromet nullement la centralité du PR dans le fonctionnement des institutions.
La flexibilité de l’argument de la rupture d’équilibre soulignée sur la base de l’inexistence dans le projet de nouvelle Constitution, du pouvoir de nomination aux emplois civils repose sur un défaut de prise en compte de l’immensité des pouvoirs constitutionnels du PR. Elle repose également sur le défaut d’intégration de la dimension pratique des interactions institutionnelles dans l’appréciation du fonctionnement du régime. Sait-on en ce sens, que de jure l’effectivité de l’exercice de pouvoir de nomination partagé avec le Président de la République supposait l’adoption d’une loi organique déterminant la répartition concrète des emplois auxquels nomment respectivement le Président de la République et le Premier ministre.
Or, il semble, selon Maître Mohamed Traoré (Ancien membre du CNT et Bâtonnier de l’ordre des avocats, interrogé en ce sens le 10 février 2020) qu’après l’élection présidentielle de 2010, certains membres du CNT ont désapprouvé l’idée de l’adoption d’une loi organique définissant la répartition des pouvoirs de nomination aux emplois civils entre le PR et le PM en invoquant la légitimité du premier. De facto, la garantie de l’effectivité de l’exercice de ce pouvoir de nomination du Premier ministre aux emplois civils suppose qu’il soit sûr de bénéficier d’une certaine autonomie dans ses relations avec le Président ; président dont on sait qu’il nomme et révoque discrétionnairement le premier ministre (art. 52 C. 2010). En ce sens, dans les faits, la protection du PM contre l’interférence du Président de la République dans l’exercice de la compétence de nomination aux emplois civils repose davantage sur la nature de leurs relations de confiance qu’elle ne repose sur une disposition constitutionnelle en tout état de cause à l’épreuve de la prééminence de l’institution présidentielle.
En conséquence, la Constitution du 7 mai 2010, fut-elle mieux élaborée, créé déjà un déséquilibre institutionnel au bénéfice du PR. Dans ces conditions, le maintien de la compétence partagée de nomination aux emplois civils dévolus au PR et au PM, dans le projet de constitution n’aurait nullement rééquilibré les rapports entre ces deux têtes de l’exécutif bicéphale. Mais en supprimant ce pouvoir, le projet de nouvelle constitution aggrave le déséquilibre au profit du Président.
Or, selon le discours officiel, l’adoption de la nouvelle Constitution repose sur « l’élargissement du socle des libertés et droits fondamentaux, notamment ceux des femmes, des jeunes et des personnes vulnérables, mais aussi des devoirs, et le réaménagement des rapports entre les pouvoirs publics, en particulier entre l’Exécutif et le Législatif, tout en consolidant l’indépendance de la Justice ». (Compte rendu du Conseil des ministres du 23 janvier 2020).
Si l’on entend l’expression « réaménagement des rapports entre les pouvoirs publics » au sens d’une intention de rééquilibrage, le Projet de Constitution représente, sur les rapports entre le Président et le PM, un échec en ce sens qu’il aggrave le déséquilibre existant en vertu de la Constitution en vigueur. Si, inversement, on entend l’expression au sens de la consolidation des pouvoirs déjà très forts du Président (ce que laisse supposer la suppression de la compétence concurrente de nomination aux emplois civils), le projet inspire raisonnablement de facto une intention de neutralisation du Premier ministre.
Dans les deux cas, en définitive, le processus de changement de Constitution inspire méfiance pour une raison substantielle tenant à ce que nul ne souhaite l’aggravation du déséquilibre au bénéfice de l’institution présidentielle.
Qu’en est-il des moyens présentés au soutien de la démonstration de la rupture d’équilibre dans les rapports entre le PR et l’AN ?
De Jean Paul Kotèmbèdouno
Attaché temporaire d’enseignement et de recherche (ATER) à l’Ecole de Droit de la Sorbonne (EDS), Université Paris 1, Panthéon-Sorbonne